虽然中国行走在“建设法治”的道路上日子并不算长。但从法律文本中观察，作为中国公民所拥有的诸多权利却并不输于一些法治发达国家。我们今天关注法治，建设法治，很重要的一个议题也许就包括了，如何让这些还躺在纸面上的权利变为行动中的权利。

    “权利被虚置”的表现形式有很多，有的是立法先给了公民以权利，又在这个权利之上附设了权力，使得权利的实现必须仰仗权力的恩赐。当权力不愿意让权利实现时，权利就只有干着急。有的是先给公民以抽象的（或一般的）权利，但不让这种抽象权利变成具象权利，相关的利益部门也就乐于以“立法不健全”为由，堂而皇之地漠视权利成空文。

    “带薪年休假”就是这样一项权利。最近，国务院法制办公布了《职工带薪年休假规定（草案）》，并正在广泛征求社会各界意见。这个草案中有如下的明确规定：机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户的职工在同一单位连续工作1年以上的，享受带薪年休假。

    对于公众而言，“带薪年休假”当然不是一项“新”权利。它早已载明在1995年初已正式施行的《劳动法》第45条中，只不过还留下了一条尾巴----“具体办法由国务院规定”，可惜，12个年头过去了，“具体办法”仍未出台，多数用人单位也乐于以此为借口，拒绝执行《劳动法》中所明确的属于劳动者的权利。权利为何被虚置？行政立法不作为。“带薪年休假”并非个案或特例。1999年通过的《公路法》第36条明确规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。”8年过去了，这个“具体实施办法”仍在腹中待产。

    在我们这样一个制定法国家里，国家法不可能穷尽所有公民权利的实现方式，所以在法律上对权利作出一般规定，而将具体实施方案授予行政机关制定并执行，还有其现实的必要。但立法不能止于授权，还应赋责。行政权动辄侵害公民权，立法正是限制行政权为恶的最重要的制约手段。我们不能期望行政机关自动自发地制定配套法规或实施方案来保障公民权利的实现，而是要通过对行政权的立法限制来强迫行政机关必须这么做。换言之，行政机关必须在法律正式实施之前，就制定出与法律相一致的配套法规或规章，并与法律同时施行。只有这样，才能保障法律得以执行，防止法律冲突的出现。

    徒法不足以自行。即便法律本身的规定已经很明确，又或者行政机关已经制定了配套法规或实施方案，也不代表行政机关就能有法必依、违法必究。《立法法》第8条规定了“对非国家财产的征收”，只能制定法律。够具体了吧？然而没有法律依据的“机场建设费”、“养路费”等仍在大行其道。有律师统计，在314种行政收费中能找到法律依据的不过60种。如此严重的、赤裸裸的违法得不到及时的纠正，还谈何依法治国、建设法治国家？

    也因此，于立法限制之外，公民权利的实现还有赖司法的保障。对于那些在法律上已明确的公民权利，不能因为行政职能部门迟迟未制定配套法规或实施方案而推定这些权利不成立，更不能因某种行政违法已成行政领域的惯常作为我们就默认这种违法具备了事实上的“合法性”而不予纠正。相反，应鼓励公民在权利被侵害时寻求司法的救济，并鼓励司法机关按照法律的规定和立法的精神来严格依法裁判。行政职能部门立法不作为或有法不依的苦果，必须由行政职能部门----而不能由公民来承担。

    权利要想从纸面走下地面，有赖立法权对行政权的限制监督，也有赖司法权对行政权的制约。如果行政权一权独大，且事实上凌驾于立法与司法之上，公民权利的实现就只能依赖于这种权力的良心发现。然而现实却告诉我们，良心是靠不住的，不受制约的权力更是靠不住的。

（作者系海南大学法学院副教授）